美国《国防授权法案》引入新的对外投资监管机制
2025年12月18日，美国总统特朗普签署了2026财年《国防授权法案》（下文简称“NDAA”）。该法案纳入了对外投资相关条款，规定相关主体必须禁止在“明知（knowingly）”情形下从事特定交易，或必须向美国财政部进行申报。NDAA的《2025年全面对外投资国家安全法案》（下文简称“《COINS法案》”或“法案”）将现有的、根据《美国联邦法典》第31卷第850部分设立的“对外投资安全计划”（详见本所2024年11月的文章）予以法典化并扩大了其适用范围，同时也为相关美国主体创设了额外责任。
除其他变更外，COINS法案扩大了以下四个方面的规定：
- 受限技术范围：将禁止类和需申报类的技术（ prohibited and notifiable technology）范围扩大至包括高性能计算和高超音速系统；
- 交易定义：扩大了“受控交易（covered transactions）”的范围（在《COINS法案》中被称为“受控国家安全交易”）；
- 受关注国家（countries of concern）；
- 例外与豁免：调整了受控交易的例外与豁免条款（如下文所述）。
为减轻美国主体的合规负担，该法案还要求财政部创建一个公开的、非穷尽的“涵盖的外国主体清单（list of covered foreign persons）”。然而，由于该清单并非涵盖所有对象，美国主体必须继续进行尽职调查，以满足法案规定的知情（knowledge）标准。此外，在另一独立分标题下，《COINS法案》通过授权总统广泛禁止美国主体投资中国（包括香港和澳门）受控主体的权益类或债权类证券，扩大了针对中国军工企业的制裁权限。
一、 框架与实施
《COINS法案》对现有的《1950年国防生产法》进行了修订。该法案要求财政部在法律颁布后的450天内发布实施条例，并授权在2026和2027财年每年向财政部拨款1.5亿美元，同时提供快速招聘权限，以建立并运行这一对外投资计划。
二、 禁止类与需申报类交易
现行法规禁止或要求美国主体及其受控外国主体就某些类型的对外投资进行申报。《COINS法案》保留了这一结构，但对核心定义进行了修改和扩展，具体如下所述：
（1） 禁止类与需申报类技术
《COINS法案》扩大了现行法规下的“受控技术（covered technologies）”范围，尽管具体的细节仍需在实施条例中确定。值得注意的是，除了现行法规已经涵盖的领域外，《COINS法案》在界定禁止类和需申报类技术时，明确增加了高性能计算和高超音速系统。此外，《COINS法案》还对现行法规进行了扩展，要求对于涉及此类技术领域、但未达到“禁止类”技术指标的受控交易，除非有明确的排除条款，否则必须向财政部进行申报。相比之下，现行法规的申报要求仅涵盖半导体和微电子以及人工智能领域。
以下图表对比了现行法规和《COINS法案》涵盖的技术领域：
| 现行法规 | 《COINS法案》 | |
| 禁止类 |
以下领域的技术：
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以下领域的技术（具体内容将在实施细则中确定）：
注：现有法规没有涵盖高超音速系统。虽然现有法规涵盖了超级计算机，但并未专门涵盖高性能计算机。 |
| 需申报类 |
以下领域的技术：
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以下领域的技术（将由后续法规具体说明），且未达到禁止类的技术标准：
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（2） 涵盖的国家安全交易
《COINS法案》中对“涵盖的国家安全交易（covered national security transactions）”的定义与现行法规中对“涵盖的交易（covered transactions）”的定义类似，但还特别授权涵盖那些有助于受关注国家的军事、监控或网络能力的其他交易。“涵盖的国家安全交易”被定义为直接或间接包括以下内容：
- 股权或有条件股权的收购；
- 股权的转换；
- 某些类型的债务融资的提供；
- 绿地或棕地投资，涉及或导致创建涵盖的外国主体（covered foreign person）；
- 与美国主体知晓的正在从事或计划从事涵盖活动（无论是禁止类或需申报类的交易）的一方成立合资企业，无论该合资企业位于何处；
- 知悉上述交易方向；
- 收购非美国主体联合投资基金中有限合伙人的权益，该基金投资于涵盖的外国主体；
- 参与任何其他被法规认定为对某个受关注国家的军事、情报、监控或网络能力作出贡献的交易。
（3） 涵盖的外国主体
《COINS法案》将“涵盖的外国主体”定义为符合以下条件的外国主体：
- 注册于、主要营业地点位于，或根据某个受关注国家的法律组织的外国主体；
- 中国共产党党员或属于受关注国家的政治领导层成员；
- 受关注国家的国家、政治分支、政府机构或政治分支；
- 受上述涵盖的外国主体的指示或控制；
- 在整体上（直接或间接）被任何符合上述定义的任何主体持有50%或以上，且该实体明知而参与了某个受关注国家的重大国防或相关物资业务，或监控技术部门的业务。
尽管与现行法规中“受关注国家的主体（a person of a country concern）”定义相似，《COINS法案》中对“涵盖的外国主体”的定义更为广泛。该定义涵盖了接受“涵盖的外国主体”指示的主体，而不要求现行法规中规定的“涵盖的外国主体”必须从该被指示的主体中取得其年度收入或净收入的50%，或者由该被指示的主体承担其年度资本支出或经营支出的50%。
（4） 受关注国家
与现行法规指定中华人民共和国（包括香港和澳门）为“受关注国家”相比，《COINS法案》将“受关注国家”清单扩展，新增以下国家（除中华人民共和国以外）：
- 古巴；
- 伊朗；
- 朝鲜；
- 俄罗斯；
- 委内瑞拉（在尼古拉斯·马杜罗总统政权下）。
（5） 美国主体与受控外国实体
《COINS法案》直接禁止美国主体和受控外国实体参与禁止类的交易，并扩展了现行法规要求美国主体采取“所有合理措施（all reasonable steps）”以禁止和防止其受控外国实体参与禁止类交易的规定。该法案保留了现行法规中要求美国主体向财政部申报其受控外国子公司参与的需申报类交易的要求。
（6） 申报程序
《COINS法案》未规定申报程序，具体程序将由财政部在实施细则中予以明确。与现行法规相同，在交易完成后的30天内，美国主体必须在获得有关涵盖的国家安全交易（涉及禁止类技术或需申报类技术）的信息后，向财政部进行申报。
三、 例外与豁免
《COINS法案》对以下交易设立了例外，这些交易在现行法规中也有类似规定，包括：
- 符合美国国家利益的交易，由财政部长确定；
- 美国主体对任何公开交易证券的投资；
- 美国主体对投资公司发行的证券的投资，例如指数基金、共同基金或交易型基金；
- 美国主体有限合伙企业对风险投资基金、私募股权基金、基金中的基金或其他联合投资基金的投资；
- 某些衍生品交易，只要这些衍生品不授予购买股权或与股权相关的任何权利；
- 任一美国主体完全收购任何受关注国家的实体在某个公司的所有权益，使该公司在交易完成后不再构成涵盖的外国主体；
- 任一美国主体母公司与其子公司之间的内部交易，以维持持续的运营（或其他不属于涵盖活动的活动）。
《COINS法案》还为以下交易设立了例外：
- 小额交易（具体限额由财政部长确定）；
- 二级交易，例如合同安排（不包括技术/技术知识转让）、为涵盖的国家安全交易采购物资、银行贷款、支付处理、结算或转账、承销服务、债务评级服务、主经纪业务、全球托管、股权研究或分析等类似服务；
- 辅助交易，如支付处理、结算、清算或转账、承销服务、信用评级服务和日常银行业务服务；
- 普通或行政性商业交易（依照法规的定义）；
- 在实施细则出台前完成的交易。
在发布现行法规时，财政部并未特别排除二级和辅助交易。然而，根据财政部提供的指南，此类交易通常不符合“涵盖的交易”的定义。《COINS法案》明确将这些二级和辅助交易列为例外交易。
除了上述例外，《COINS法案》还豁免以下交易：（1）由总统在与财政部长协商后确定符合美国国家利益的交易；（2）经授权的情报活动。
四、 尽职调查
与现行法规类似，《COINS法案》广义地定义了“知情”一词，其不仅包括实际知情，还包括有理由知情。因此，美国主体需要进行尽职调查，以确定某个交易是否属于禁止类或需申报类的交易。
尽管有评论要求财政部发布涵盖的外国主体的清单以便促进尽职调查工作，但财政部在发布现行法规时并未这样做。如前所述，《COINS法案》要求建立一个公开可访问的（但非详尽的）外国主体清单，这将减轻市场参与者的一部分尽职调查负担。然而，由于该数据库并非详尽无遗，美国主体仍然需要进行额外的尽职调查，特别是当投资目标未出现在《COINS法案》涵盖的外国主体清单上时。
五、 违规行为
与现行法规一致，违反《COINS法案》关于对外投资条款的规定可能会导致根据美国《国际紧急经济权力法》受到民事和刑事处罚。财政部还可以要求美国主体从禁止类的交易中剥离。该法案还要求实施细则提供自愿自我披露的程序。
六、 国会报告与多边合作
《COINS法案》要求财政部长向国会报告相关监管制度的建立、管理和执行情况。财政部长必须在法案生效后的18个月内向国会委员会提交一份报告，列出上一年度的所有执法行动（包括对禁止类或需申报类技术、涵盖的国家安全交易、涵盖外国主体以及相关美国主体的描述），评估“禁止类技术”的定义，列出并描述上一年度的所有申报情况，并提供更广泛的计划评估。此外，法案要求财政部长和商务部长在法案生效后五年内每年向国会作证，并有义务回应国会委员会的请求。
财政部还被要求与“盟友和伙伴国家”进行合作，协调并统一对外投资控制。财政部必须在法案生效后180天内向国会提交一份报告，提出多边合作的战略。此外，法案生效一年内，财政部还必须提交一份关于多边合作进展的更新报告。
七、 加大对中国军工企业的制裁力度
根据《31 C.F.R.》第586部分的现行中国军工企业制裁的规定，禁止购买或出售列入“非SDN中国军工复合体公司清单”的主体的任何公开交易证券或旨在为此类证券提供投资敞口的衍生品。《COINS法案》B小节通过授权总统立即禁止任何美国主体投资或购买“涵盖的外国主体”的重要股权或债务工具，从而扩展了对现有中国军工企业的制裁。与B小节中“涵盖的外国主体”的定义（涉及对外投资证券计划）不同，B小节仅适用于中华人民共和国（包括香港和澳门）境内涵盖的外国主体。
八、 结论
公司和个人应密切关注美国财政部针对《COINS法案》的实施细则，这些细则可能会施加额外的限制、尽职调查要求或程序义务，并为现有要求提供进一步的澄清。与此同时，美国主体若在涉及敏感技术的国家或地区（尤其是受关注国家）已有或尚在考虑中的投资，应仔细审查《COINS法案》，并评估其对业务的影响。对于中国企业而言，这一转变意味着美国对华投资或将面临更为严苛的审查，中国企业与西方伙伴进行本地化合作时应予以关注。
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